各管理局、运输航空公司、机场：

　　近年来，航空货运已经成为我国航空运输发展新的增长点，货邮周转量“九五”期间年均增长20％，到2002年世界排名已升至第六位。全行业拥有货运飞机16架，客货机可利用货运吨位4720吨，完成运输量202万吨。但从总体上看，我国航空货运业仍处于成长发育期，规模小、水平低。普遍存在重客轻货、货随客走的现象，尚未形成适应货运特点的管理政策和经营策略；货运市场竞争无序，货运代理良莠不齐，运价水平偏低；地面配套与延伸服务存在诸多不足，严重影响航空货运的时效性和可靠性；从业人员队伍建设重视不够，整体素质有待提高。这些问题已经成为加快我国航空货运发展的制约因素。

　　我国航空货运具有极大的发展潜力。2002年中国货物贸易进出口总值全球排名升至第五位，仅次于美国、德国、日本和法国；国内生产总值突破10万亿元人民币，成为全球第六大经济体。持续增长的进出口贸易量和庞大的国内市场，为航空货运的发展提供了广阔的空间。只要政策得当，航空货运发展必将进入新阶段，再上新台阶，成为民航强国建设历程中的一大亮点。因此首先要在国内航空货运领域先行一步，进行大胆的政策性探索。

　　加快发展国内航空货运，要以“三个代表”重要思想为指导，按照社会主义市场经济的要求，以市场化和产业化为方向，通过放松管制，市场引导，竞争推动，培育和壮大国内航空货运市场，促进航空货运持续快速健康发展，为航空货运市场的对外开放创造条件，为航空运输放松管制探索经验。国内航空货运放松管制的基本原则，一是发挥市场配置资源的基础性作用；二是放松管制与规范市场相结合；三是积极稳妥，分步推进；四是坚持依法行政，通过法规、规章的立改废，落实和保障相关政策措施的实施。

　　为此，现就相关政策措施提出以下意见：

　　一、放宽国内航空货运市场准入    (一)鼓励发展全货运航空公司。对暂停审批设立新的航空公司的现行政策进行调整，准予受理申请设立专门从事国内航空货运的航空公司。对全货运航空公司和客运航空公司实行分类管理，在符合安全规章的前提下，调整全货运航空公司审批设立的经济条件。

　　

　　(二)鼓励建设货运枢纽。选择天津、上海、广州、深圳、武汉、昆明机场在货运枢纽建设方面先行一步，鼓励航空公司在上述机场设立国内货运基地。

　　(三)改革对国内货运航线和航班审批管理办法，发挥航空运输企业市场主体作用，为企业创造宽松的经营环境。航空公司在经营许可证规定的范围内经营国内定期和不定期货运航线和航班，实施报民航总局或地区管理局备案机制。

　　(四)调整购租飞机审批管理办法，对货运飞机进口放宽审批条件、简化审批程序。

　　二、进一步完善国内航空货运价格体系    (五)为促进国内航空货运市场的发展，在对国内航空货运价格实行政府指导价的基础上，进一步完善国内航空货运价格体系。

　　

　　(六)国家有关部门依据国内航空货物运输的成本情况、市场供求状况以及社会承受能力，确定国内航空货物运价基准价及最高上浮幅度，在规定幅度内，航空运输企业可自行制定具体运价；航空运输企业制定的运价必须通过政府指定的航空价格信息系统对外公布。

　　(七)国家有关部门将加强国内航空货运价格的监管，重点查处低价竞销行为、暗扣销售行为、非法代单销售行为和货运乱收费行为.

　　三、提高航空货物运输速度和服务质量    (八)时效性和可靠性是航空货运的重要因素。要打破一切妨碍航空货运“提速”和提高服务质量的地面制约，充分发挥航空货运在多种运输方式中的比较优势，确实提高竞争能力，抢占高价值产品运输和快递运输等高端市场，改变当前普货多、运价低、收益差的状况。

　　

　　(九)放宽机场地面服务市场准入。由民航总局制定有关准入规定，按照机场吞吐量大小，在一定规模以上的机场，地面服务应当引入竞争。各类地面服务项目必须至少有两家地面服务公司，并且有一家属于不受机场或航空公司控制的第三方地面服务公司。允许航空公司自营部分地面服务项目。机场如从事地面服务必须分帐核算，不得以机场其他来源的收入补贴地面服务活动。机场不得对不同的地面服务公司实施价格歧视，地面服务公司不得对不同服务对象实施价格歧视。

　　由民航总局制定地面服务提供者应当具备的标准和条件，以及选择地面服务提供者的程序。机场依据这些条件和程序，以招投标等客观、透明、非歧视的方式选择地面服务提供者，大型机场要建立机场使用者委员会，机场在选择地面服务提供者的过程中必须征求机场使用者委员会的意见。

　　(十)对航空货物邮件的保安控制试点推行航空货运管制代理人制度。首先在全货机运输方面，选择规模较大、诚实信用的航空货物运输销售代理人进行试点，由航空运输企业与他们签订合同，由试点代理人自行采取保安控制措施，承诺保证其货物符合安全标准，如出问题应当承担相关责任。试点代理人必须具有符合民航总局规定的标准和条件的安全检查设施设备和人员、场地，由民航总局或地区管理局对其进行核准。

　　(十一)建立非盈利性质航空货物运输公共信息系统。开发具有订舱、结算、收发、进出港、跟踪查询等货物“门到门”运输全过程所需各项功能，包含吨位控制、运价及其适用条件、货物实时动态等信息，可供航空承运人、机场、货运代理人、收发货人使用的信息系统。系统开发要采用开放的体系结构，整合航空承运人、机场和代理人现有的各类货运系统，实现互联互通；要采用先进、成熟和标准化的信息技术，以信息化推动货运企业提高经营管理水平。要由政府搭台、以企业为主体、用市场手段进行系统开发与建设。民航总局制定航空货运信息系统的标准和规范、网络和数据接口标准，支持资质较好的、有国际国内航空货运经验的中立企业牵头，鼓励各航空企业自愿投资参加组建股份公司，进行系统开发建设。

　　四、建立航空货运市场监管机制    (十二)反对垄断，维护公平竞争。由民航总局制定规定，制止机场、空管、航空货运承运人和代理人利用自然垄断地位、市场支配地位，以排挤、损害竞争对手和其他利益方为目的的限制竞争行为，以及串通、回扣、倾销等不正当竞争行为。

　　

　　(十三)建立货运市场日常调控机制和紧急保障措施机制。在判定航空公司的运力安排和定价将对某一市场造成倾销、实质损害竞争对手，或者牟取暴利、价格歧视的情况下，民航总局可以否决航空公司备案的班期时刻表和运价。监督航空公司严格遵照执行公布的班期时刻表和运价，对不执行的航空公司给予行政处罚或采取行政强制措施。

　　在航空货运市场出现运力急剧增减，将对行业造成实质性的重大损害的紧急情况下，民航总局可以在全国、部分地区或者某些航线采取临时管制措施，重新实行航线航班审批制度。在紧急情形消除后应当及时解除管制措施。

　　民航总局应当建立市场跟踪监测制度，对货运市场运力、价格变动进行监测。汇总分析航空公司上报的成本等各类财务资料，作为判定航空公司牟取暴利或价格倾销的依据。

　　(十四)建立强制磋商、行业自律、申诉和上诉等争端解决机制。发挥航空公司、机场等协会的作用，开展行业自律。理顺航空公司、机场及其他民航生产链上不同社会分工的各类经济主体的生产运营关系、经济关系和业务流程，处理好航空运输企业与货主的关系，除了依靠行政法规、规章等法律规定外，还应当依靠制定机场及其使用者共同遵守的机场运行管理规范，依靠各经济主体之间签订经济合同等市场手段予以调整。行业协会应当在制定机场运行管理规范的范本、经济合同的范本和航空货运服务质量标准方面发挥重要作用。

　　一旦磋商和自律仍不能解决矛盾和争端，有关当事人可以向民航总局及地区管理局提出申诉，由民航总局或地区管理局给予调解；有关当事人可依法向法院提起诉讼，由司法介入解决经济合同纠纷。

　　五、配套措施 

　　(十五)民航总局将研究出台鼓励发展国内航空货运的优惠措施。鼓励机场对航空货运收费实施优惠政策，包括降低货运航班起降收费标准以及地面服务收费标准。对于国内航空货运发展成效显著的航空公司，在国际货运航权分配方面给予优先考虑。

　　(十六)航空公司要实施适应社会主义市场经济要求的货运发展战略，推行国际通行的客货分开经营模式、空地一体化的货运网络运输模式和“门到门”的物流配送模式。

　　要强化市场竞争意识，勇于面对新进入者的挑战。努力改进生产经营管理，降低生产经营成本，创造符合市场需求的货运产品，在市场竞争中获取合法利润。

　　要强化合法诚信经营意识，履行公开透明义务，保护货主的知情权。班期时刻表、运价生效前必须按照民航总局规定程序和方式对外公布。严格执行公布的班期，严格按照适用条件执行运价，接受货主和其他承运人的监督。

　　推行承运人服务承诺制度，对本公司所提供的货运产品的价格合理性、运输时效性和可靠性以及相关赔偿责任，向货主做出承诺。完善企业内部激励约束机制，货运从业人员收入与企业效益挂钩，坚决遏制航空货运行业不正之风。

　　六、加强组织领导

　　(十七)民航总局各部门、各地区管理局要进一步转变观念，统一思想，提高认识，把实施国内航空货运放松管制政策作为民航深化市场化改革的实验场和突破口，加强组织领导。

　　(十八)要依法保障各项措施的落实。逐条对照上述各项政策措施，清理现行的相关法律、法规和规章，修订不相适应的内容，制定新的法规或规章以填补空白。

　　(十九)要抓紧实施，分步到位。从即日起用半年时间开展各项政策法规的修订、制定工作，一年内完成法定程序并发布实施。从2004年6月1日起至相关法规和规章颁布生效前，各项措施试点实施。

　　(二十)民航总局要在各项政策措施实施一年之后，对政策实施效果、安全影响、推广前景等方面进行评估。航空公司、机场、其他相关企业和协会可以在这些方面提出意见和建议。

　　

　　中国民用航空总局

　　二〇〇四年二月六日